Solidarność pracowników sądownictwa przeciwna zmianom ustrojowym dotyczącym dyrektorów sądów

W ramach konsultacji publicznych MOZ NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa negatywnie zaopiniowała projekt zmian w Prawie o ustroju sądów powszechnych. Likwidacja procedury konkursowej na stanowisko dyrektora sądu jest niezgodna z art. 60 Konstytucji RP. Podporządkowanie dyrektora sądu bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości jest niezgodne z art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji RP.

W poprzednim numerze, w tekście pt. Dyrektorzy do zmiany, informowaliśmy o planach zmian w przepisach umożliwiających łatwiejsze odwoływanie dyrektorów sądów i ich powoływanie z pominięciem trybu konkursowego. W dniu 17 października w serwisie Rządowego Centrum Legislacji zamieszczony został projekt ustawy zmieniającej ustawę z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133, z późn. zm.). Ministerstwo Sprawiedliwości argumentowało, że zmiany są konieczne z kilku powodów. Po pierwsze – minister sprawiedliwości jest dysponentem budżetu, w związku z czym powinni mu podlegać dysponenci budżetowi niższych szczebli. Dyrektorzy sądów, jako kierownicy jednostek budżetowych, odpowiedzialni są za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa, kontrolę finansową i wewnętrzny audyt. Minister powinien więc mieć bezpośredni wpływ na to, kto wykonuje tę funkcję, by móc szybko reagować w razie ewentualnych nieprawidłowości. Zdaniem ministerstwa dotychczasowa procedura konkursowa bywa długotrwała i nie zawsze prowadzi do sprawnego wyłonienia dyrektora. Ponadto konkurs rozpisywany jest przez prezesa sądu. Tym samym możliwości działania dysponenta budżetowego pierwszego szczebla (ministra sprawiedliwości) uzależnione są od czynności podejmowanych przez organ, który od ministra nie zależy. Co więcej, zdaniem projektodawcy, zmiany w zakresie powoływania i odwoływania dyrektorów sądów odciążają prezesów sądów od czynności administracyjnych związanych z zarządzaniem sądem. Dyrektorzy jako kierownicy jednostek odpowiedzialni za budżet, kontrolę finansową, audyt wewnętrzny i dysponowanie rachunkami depozytowymi muszą mieć realny wpływ na kształt gospodarki finansami – dlatego też muszą być wyposażeni w możliwość decydowania o niezaplanowanych wydatkach, będących wynikiem zapotrzebowań prezesów sądów.

W ramach konsultacji publicznych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa negatywnie zaopiniowała projekt zmian w  Prawie o ustroju sądów powszechnych.

Deprecjacja grup zawodowych pracowników sądów

W przekonaniu MOZ NSZZ „S” PS zmiana zakładająca, że dyrektor sądu nie będzie już organem sądu, spowoduje, że urzędnicy i pracownicy sądowi nie będą już podlegać żadnemu organowi w sądzie, co w konsekwencji będzie skutkowało deprecjacją tych grup zawodowych wymiaru sprawiedliwości.

Rezygnacja z konkursów naruszy konstytucyjne prawo dostępu do służby publicznej

„Solidarność” Pracowników Sądownictwa rozumie stanowisko dyrektora sądu jako służbę publiczną, w rozumieniu art. 60 Konstytucji RP, który zakłada, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Proponowana zmiana dotyczy kryteriów proceduralnych, opisanych w § 2-13 tego artykułu. Art. 1 pkt 5 projektu ustawy nowelizującej zakłada uchylenie tych przepisów, bez zastępowania ich nowymi regulacjami w zakresie procedury dostępu do stanowiska dyrektora sądu. Tymczasem przepis art. 60 Konstytucji nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby publicznej. Zgodnie z założeniami art. 60 Konstytucji, zasady dostępu do służby publicznej powinny mieć także charakter obiektywny, tj. powinny być przejrzyste i weryfikowalne, tak by nie stwarzać organom przeprowadzającym postępowanie rekrutacyjne możliwości podejmowania arbitralnych decyzji. Nowe przepisy nie regulowałyby sposobu weryfikacji posiadania wiedzy, oceny jego stopnia i przydatności do pełnienia funkcji dyrektora sądu. Kwestie te podlegają obecnie sprawdzeniu w trakcie procedury konkursowej (art. 32a § 8 ustawy). Wydaje się, że po nowelizacji Minister Sprawiedliwości jako osoba powołująca dyrektorów sądu, miałby dokonywać tej oceny we własnym zakresie i w oparciu o sobie znane kryteria. Taki stan zbliżałby się raczej do przeprowadzania rozmów kwalifikacyjnych właściwych raczej dla sektora prywatnego, natomiast nie sposób zgodzić się, aby w ten sposób były spełnione konstytucyjne wymogi doboru kadry w służbie publicznej, wobec której stawia się wyższe oczekiwania, uregulowane aktem rangi ustawowej. Co więcej, projekt zakłada uchylenie nawet § 4 art. 32a ustawy, który stanowi, że informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do konkursu, stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o konkursie. Warto również wspomnieć o ratio legis art. 60 Konstytucji RP. Jedną z przesłanek wpisania do Konstytucji zasady równego dostępu do służby publicznej oraz nałożenia obowiązku ustalenia zasad w akcie normatywnym o randze ustawowej, było działanie antydyskryminacyjne, ale przede wszystkim prewencyjne – zapobiegające możliwości obsady stanowisk w służbie publicznej według klucza politycznego (M. Florczak-Wątor, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016).

Zmiana statusu dyrektora może mieć widoczny wpływ na niektóre aspekty pracy sądu
Ostatnie zagadnienie dotyczy wpływu utraty przez dyrektora sądu statusu organu sądu oraz podporządkowania dyrektora sądu bezpośrednio Ministrowi Sprawiedliwości. Projekt ustawy nowelizującej ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych proponuje wprowadzenie do obecnie obowiązującej ustawy następujących zmian odnoszących się do kwestii gospodarki finansowej sądu:
1) przenosi z uchylonego art. 21 § 3 ustawy do art. 21a § 4 ustawy kompetencję prezesa sądu do określenia co najmniej raz w roku potrzeb sądu koniecznych dla zapewnienia warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 ustawy, biorąc pod uwagę przewidywany ich zakres,
2) precyzuje, że gospodarką finansową sądu kieruje dyrektor sądu (a nie jak dotychczas, że organem kierującym gospodarką finansową sądu jest dyrektor sądu),
3) dodaje kompetencję dyrektorowi sądu – „Czynności prezesa sądu wywołujące skutki finansowe nieujęte w planie finansowym sądu wymagają dla ich ważności, uprzedniej akceptacji właściwego dyrektora sądu” (art. 1 pkt 7 lit. b projektu ustawy).

Jeśli chodzi o pierwszą z proponowanych zmian, to poza zmianą redakcyjną i przesunięciem regulacji w inne miejsce ustawy, nie ulega ona większej zmianie. Druga zmiana jest konsekwencją wyłączenia dyrektora sądu z grona organów sądu, dlatego samoistnie również nie ma większego znaczenia. Jeśli natomiast chodzi o trzecią zmianę zawartą w projekcie ustawy, to zmiana ta może mieć widoczny wpływ na jakość pracy prezesa sądu, a w efekcie na niektóre aspekty pracy sądu. Dodatkowe obostrzenie, że akceptacja dyrektora sądu dla czynności prezesa ma mieć charakter uprzedni, uniemożliwi prezesowi podjęcie nagłych czynności, jeśli miałyby wiązać się z wywołaniem skutków finansowych. Zgodnie z projektem ustawy, dyrektorzy sądów mieliby być zatrudniani na podstawie powołania, a powoływać i odwoływać ich miałby Minister Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 70 § 1 kodeksu pracy, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie – odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości miałby bardzo szerokie możliwości zmiany osób piastujących stanowisko dyrektora sądu. Odwołanie pracownika powinno wprawdzie nastąpić na piśmie, jednakże z uwagi na dużą swobodę organu, nie wymaga uzasadnienia jak w przypadku rozwiązania stosunku pracy zawartego na podstawie umowy o pracę (uchwała SN z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt III PZP 6/06). Minister Sprawiedliwości, jako przełożony dyrektora sądu, miałby możliwość wydawania mu wiążących poleceń, a w przypadku odmowy jego wykonania, odwołania ze skutkiem natychmiastowym. Co więcej, nowelizacja miałaby usunąć katalog przypadków, w których odwołanie to byłoby możliwe, co czyni możliwość zmiany w zasadzie nieograniczoną. Stwarza to pole dla częstej rotacji osób zajmujących stanowisko dyrektora sądu, a w konsekwencji na daleko posuniętą dezorganizację pracy sądu z uwagi na stosunkowo częste wdrażanie się nowych osób w obowiązki dyrektora sądu, które dotyczą spraw finansowych sądu oraz wykonywania funkcji pracodawcy względem pracowników sądu.

W świetle wcześniejszych rozważań dotyczących dostępu do służby publicznej duża zmienność osób pełniących funkcję publiczną, nie jest zjawiskiem pożądanym ani korzystnym dla funkcjonowania sądów. W dalszej kolejności zmiana na stanowisku dyrektora może wpływać na zmienność kadry pracowniczej w pionie nieorzeczniczym (nawet biorąc pod uwagę obowiązek przeprowadzania konkursów), wobec której dyrektor pełni obowiązki pracodawcy. Proponowana zmiana wprowadza ryzyko także innego rodzaju kryzysu, a mianowicie wynikającego z dwuznacznej roli dyrektora sądu. Z uwagi na zakres jego obowiązków oraz konieczność współpracy z prezesem sądu, a także fakt, że wykonywana przez niego praca ma przyczyniać się do prawidłowej organizacji sądu oraz pośrednio ułatwiać obywatelom dostęp do sądu (np. poprzez zatrudnianie nowych osób i tym samym ograniczanie zjawiska przewlekłości w prowadzeniu postępowań sądowych), częściowo przynależy on do władzy sądowniczej. Jednakże z drugiej strony, bezpośrednia zależność od Ministra Sprawiedliwości oraz możliwość bycia odwołanym w każdym czasie, poniekąd czyniłaby go członkiem struktury administracji rządowej, czyli władzy wykonawczej.

Ryzyko naruszenia równowagi władz

Zagadnienie to zasługuje na analizę z punktu widzenia zasady niezależności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 173 Konstytucji oraz zasady podziału i równowagi władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 173 Konstytucji stanowi: „Sądy  i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. Artykuł 10 Konstytucji RP stanowi: „1. Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały”. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ustrój sądów (a tego zakresu dotyczy projekt nowelizowanej ustawy), ma zapewniać sądom jako instytucjom publicznym rzetelność i sprawność. Regulacja ustroju sądów ma służebne znaczenie wobec przysługującego każdemu prawa do rozpatrzenia jego sprawy w sposób sprawiedliwy, jawny i bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Rzetelność działania sądów przede wszystkim ich bezstronność, niezależność i niezawisłość, a sprawność – eliminację w miarę możliwości przedłużania się postępowania sądowego ponad uzasadnioną konieczność (wyrok TK z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt SK 47/15). Na gruncie art. 173 Konstytucji wskazuje się, że odrębność władzy sądowniczej oznacza jednocześnie wydzielenie organizacyjne spośród innych władz. Jak zauważyli P. Wiliński i P. Karlik, jej naturalną konsekwencją jest konieczność zapewnienia sądom i trybunałom należytych warunków funkcjonowania, adekwatnych do zakresu kompetencji, jurysdykcji i zapewniających efektywność tej działalności. Sposób dokonywania tej oceny oraz określenia rodzaju, ilości i jakości potrzeb pozostawać musi w zgodzie z nadrzędnymi regułami konstytucyjnej niezależności sądów i trybunałów, a zatem nie może stanowić ukrytego mechanizmu nacisku na organy władzy sądowniczej (P. Wiliński, P. Karlik, dz.cyt.). Skutki działań dyrektora sądu występują bezpośrednio w sferze funkcjonowania sądownictwa, czyli władzy sądowniczej. Z pewnymi wyjątkami, zapewniającymi równoważenie się władz, kompetencje poszczególnych władz są na tyle czytelne, że niemożliwe, a co najmniej utrudnione, jest ich wzajemne przenikanie się (przedmiotowy podział władz). Jeśli natomiast chodzi o podmiotowy podział władz, to konieczne jest wprowadzanie zasady niepołączalności stanowisk należących do dwóch różnych władz. W przeciwieństwie do możliwości pogodzenia funkcji posła z funkcją ministra, przenikanie się władzy sądowniczej z którąkolwiek z pozostałych władz, w stopniu przekraczającym wymogi zasady równoważenia się władz, jest niedopuszczalne. Rozumieć przez to należy nie tylko działalność ściśle orzeczniczą, ale wszelkie sprawy przekazane do jurysdykcji sądów i trybunałów (wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt K 21/12). Nadmierną ingerencję organu władzy wykonawczej w pełnienie funkcji przez dyrektora sądu, ocenić trzeba jako zaburzającą trójpodział władzy, z uwagi na fakt, że w istocie poprzez polecenia służbowe, organ ten wpływałby na sądownictwo. Dodatkowo uzależnianie wszelkich czynności prezesa, które wiązałyby się ze skutkami finansowymi, od uprzedniej akceptacji ze strony dyrektora sądu, jest ograniczeniem kompetencji prezesa sądu, co w pewnych sytuacjach może wpłynąć na pracę pionu orzeczniczego, którym prezes sądu kieruje. Jak już wskazano, sądownictwo, zarówno w rozumieniu judykatury, jak i swoistej organizacji, nie jest całkowicie odizolowane od innych władz i organów. Przykładem tego jest nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów powszechnych.

Oddziaływanie Ministra Sprawiedliwości na sądy może polegać na nadzorze nad zarządzaniem mieniem państwowym, prawidłowością prowadzenia gospodarki i wydatkowania środków, pod warunkiem, że nie wpływa to na niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wkraczanie w pozasądowe kompetencje sądów ze strony organów państwowych może być dokonywane wyjątkowo, na podstawie precyzyjnie sformułowanych przepisów, i musi być właściwie uzasadnione merytorycznie (wyrok TK z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt K 45/07). W niniejszym przypadku uzasadnienia takiego nie ma. Uzasadnienie projektu ustawy w sposób lakoniczny odnosi się do przykładowych kompetencji dyrektorów sądu, co samo w sobie miałoby uzasadniać konieczność wprowadzenia regulacji dotyczącej konieczności akceptacji każdej czynności wywołującej skutki finansowe. Nie wydaje się, by tak sformułowanym jednym zdaniem zostały zrealizowane ww. wytyczne TK. W tym samym wyroku TK wskazał, że nadzór Ministra ma historyczne podstawy i jest legitymowany konstytucyjnie, jest więc dopuszczalny, o ile nie dotyczy i nie wkracza w wykonywanie wymiaru sprawiedliwości oraz o ile nie ma w jakiejkolwiek formie charakteru nadzoru politycznego (por. wyrok TK z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt K 31/12). Bezpośredni nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością sądów widoczny i uzasadniony jest także w nadzorze nad działalnością dyrektorów sądów w zakresie dysponowania budżetem sądów oraz kontrolą nad gospodarką finansową sądów, o której mowa w art. 177 ustawy. Kwestię tę regulują, oprócz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2015 r. – Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. poz. 2361 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych (Dz.U. poz. 1476 ze zm.). W związku z tym, że projekt nowelizacji ustawy nie zakłada zmian w zakresie objętym tymi aktami, można by uznać, że w praktyce nic się nie zmieni. W obecnym stanie prawnym kompetencja dysponowania środkami finansowymi sądu przysługuje wyłącznie dyrektorowi sądu, nad którym nadzór sprawuje dyrektor przełożonego sądu apelacyjnego, bądź bezpośrednio Minister Sprawiedliwości. Wątpliwości budzi jednakże fakt, że zgodnie z projektem, dyrektor sądu przestałby być organem sądu, a stałby się podwładnym Ministra Sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę wcześniej poruszone kwestie, może to jednak powodować nadmierne dążenie do realizacji woli przełożonego, zamiast działania w interesie sądownictwa. Finansowe uzależnienie prezesa sądu i całego sądu od osoby wyraźnie zależnej od podmiotu umiejscowionego poza systemem sądownictwa może powodować rozliczne konflikty na linii prezes sądu-dyrektor sądu bądź na linii dyrektor sądu-Minister Sprawiedliwości, co niekorzystnie odciśnie się na całym systemie wymiaru sprawiedliwości. W wyroku z dnia 9 listopada 2002 r. sygn. akt Kp 2/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność przewidywania na etapie uchwalania ustaw dotykających problematyki będącej na pograniczu kompetencji władzy sądowniczej i wykonawczej, potencjalnych, a tylko rzeczywistych źródeł konfliktów kompetencyjnych, czyli muszą przewidywać, jakie konflikty na tym tle mogłyby powstać, a nie tylko powstaną z całą pewnością. Określone gwarancje w odniesieniu do kompetencji sądów i trybunałów w sprawach gospodarki finansowej mogą wynikać z art. 173 Konstytucji RP, niemniej jednak finanse sądu wchodzą w skład budżetu całego państwa, za którego wykonanie odpowiada Rada Ministrów. Pomimo zasady autonomii budżetowej sądów wynikającej z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, sądownictwo ma słabszą pozycję w procesie wykonywania budżetu. Zgodnie z tym przepisem ani Minister Finansów, ani Rada Ministrów nie mają uprawnienia do modyfikowania planowanych przez sądy dochodów i wydatków, ale włączają je do projektu ustawy budżetowej państwa. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku z dnia 9 listopada 2002 r., sygn. akt Kp 2/05, naruszenie równowagi pomiędzy władzą wykonawczą i sądowniczą na gruncie wydatkowania środków publicznych na sądownictwo nastąpiłoby na przykład w razie:

• oddziaływania Rady Ministrów na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości oraz wpływania na funkcje orzecznicze sądów i trybunałów za pomocą przydzielania im środków publicznych, a następnie kontrolowania bez żadnych ograniczeń celowości i gospodarności dysponowania nimi, jeśli od tego uzależniano by dalsze nimi dysponowanie w zakresie, jaki niezbędny jest dla wykonywania funkcji orzeczniczych, np. jeżeli chodzi o nakłady na utrzymywanie sądów, koszty powoływania biegłych, koszty korespondencji sądowej itd.,
• oddziaływania na niezawisłość sędziów i niezależność sądów za pomocą ograniczenia, blokowania lub zwiększania środków pozostających w dyspozycji tych władz w zakresie, w jakim od wysokości środków pozostających w dyspozycji organów władzy sądowniczej zależy liczba zatrudnionych sędziów w relacji do zakresu zadań sądów.

Trybunał przyznał w tym wyroku, że odrębność władzy sądowniczej ma charakter ograniczony i względny. Zawsze jednak jest ona niezbędna w tym zakresie, w jakim wymaga zagwarantowania niezależnego, a zarazem sprawnego sprawowania funkcji orzeczniczych. Projekt ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych nie daje pewności, że stosowanie przepisów w zmienionym kształcie zapewni niezależność władzy sądowniczej, gdyż w osobie dyrektora sądu mogą konkurować ze sobą sprzeczne dążenia. Na nim również może skupiać się presja wywierana przez dwie władze, które powinny być od siebie niezależne.